歐盟等國內外碳市場(chǎng)實(shí)踐表明，碳市場(chǎng)為處理好經(jīng)濟發(fā)展與碳減排關(guān)系提供了有效途徑，是助力積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和的重要政策工具。中國碳市場(chǎng)經(jīng)過(guò)十幾年的建設探索，不斷發(fā)展壯大并逐步形成具有中國特色的碳交易體系。自2021年7月16日全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)交易以來(lái)，總體運行健康有序，碳交易的政策效應初步顯現。隨著(zhù)市場(chǎng)逐步深化發(fā)展，現有制度存在的立法位階不高、權威性不足、覆蓋面不廣等問(wèn)題也日益凸顯。近日，國務(wù)院總理李強簽署國務(wù)院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2024年5月1日起施行。該《條例》作為一部行政法規，是當前及今后較長(cháng)時(shí)間里中國碳市場(chǎng)級別最高、范圍最廣、內容最全的法律淵源，正式確立了碳市場(chǎng)在我國生態(tài)文明建設中的法律地位，補齊了中國碳市場(chǎng)領(lǐng)域國家層面的法律空白，為進(jìn)一步規范碳排放權交易及相關(guān)活動(dòng),積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和工作提供了強有力的法律保障，是我國碳市場(chǎng)法治建設中的一個(gè)重要里程碑，將開(kāi)啟中國碳市場(chǎng)發(fā)展的新篇章。

（來(lái)源：微信公眾號“電聯(lián)新媒”  作者：賓暉 樊東星）

《條例》出臺的意義和作用

及時(shí)性?！稐l例》的出臺是對《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》關(guān)于“加快建設完善全國碳排放權交易市場(chǎng)”和黨的二十大報告關(guān)于“健全碳排放權市場(chǎng)交易制度”等相關(guān)要求的立法回應。2020年全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)前，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)了部門(mén)規章《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）對全國碳市場(chǎng)的運行進(jìn)行規范。在第一、二個(gè)履約周期過(guò)程中市場(chǎng)總體情況較好，但也出現了一些局部性問(wèn)題，如對于碳排放數據造假問(wèn)題缺乏處罰依據，履約過(guò)程中對未履約企業(yè)處罰力度較低，影響履約率的問(wèn)題等。這些問(wèn)題的存在影響市場(chǎng)的基礎運行，需要出臺條例給予解決。另外，碳市場(chǎng)是實(shí)現“雙碳”目標最主要的工具之一，如何發(fā)揮碳市場(chǎng)核心作用需要更高法律效力層級的條例給予支持。

法律性。該《條例》是國內首部具有法律性質(zhì)的氣候變化方面的立法，有力支持碳市場(chǎng)的全面發(fā)展。機構、收費等條款規定將解決交易、登記機構的定位和持續發(fā)展問(wèn)題；交易主體、交易方式等條款解決了市場(chǎng)擴展性和合法穩定性問(wèn)題；未履約處罰、操縱市場(chǎng)等責任條款解決了市場(chǎng)運行基礎性問(wèn)題。同時(shí)，《條例》也為下一步氣候變化立法和環(huán)境法典的編制做好了準備。在“十二五”期間，相關(guān)機構已經(jīng)開(kāi)始對各類(lèi)氣候變化方面的立法進(jìn)行研究，并提出了相關(guān)的法律草案。環(huán)境法典的編撰也提上議程，2023年已正式列入十四屆全國人大常委會(huì )立法規劃里。

發(fā)展性?！稐l例》從具體制度上為各類(lèi)市場(chǎng)發(fā)展提供了法律保障。首先，保障了碳市場(chǎng)自身的完善和發(fā)展。第一、二個(gè)履約周期行業(yè)范圍限于發(fā)電行業(yè)，主體僅限于排放企業(yè)。條例中有關(guān)行業(yè)范圍和主體規定將加快行業(yè)范圍和主體類(lèi)型的擴大。鋼鐵、建材、有色、化工、航空等行業(yè)由于受?chē)鴥韧庖蛩赜绊?，對于加入碳市?chǎng)具有內在的動(dòng)力和需求。券商、基金以及各集團的碳資產(chǎn)管理公司等非履約主體進(jìn)入碳市場(chǎng)具有了更高層級立法依據，這類(lèi)主體是碳市場(chǎng)不可缺少的部分。其次，推動(dòng)綠色統一大市場(chǎng)建設。碳交易、綠電、綠證交易是目前綠色市場(chǎng)中最主要的交易市場(chǎng)，在國家層面分屬不同部門(mén)管理。三個(gè)市場(chǎng)如何協(xié)調統一，是今后的工作重點(diǎn)。此次《條例》對此做了專(zhuān)門(mén)規定，將會(huì )加速推進(jìn)綠色統一大市場(chǎng)建設。

統一性。該《條例》體現了碳市場(chǎng)的統一性特點(diǎn)。首先，體現了市場(chǎng)的統一。條例從分配、交易、核查、清繳履約等各項制度上進(jìn)行統一，另外交易標的和交易平臺也實(shí)現統一，分別設立全國碳排放權注冊登記機構和交易機構，禁止設立新的地方碳市場(chǎng)。其次，體現了國家層面的管理協(xié)同統一。明確了國家生態(tài)環(huán)境部為主要管理部門(mén)，全面負責碳市場(chǎng)管理。國家發(fā)展改革委員會(huì )將在總量分配方案、行業(yè)范圍、手續費等方面會(huì )同管理，以及在綠電、綠證交易方面依職能管理。國家市場(chǎng)監督管理總局在核查工作以及技術(shù)服務(wù)機構認定上會(huì )同管理。中國人民銀行、國家金融監督管理總局主要在交易上依職能管理，并會(huì )同對注冊登記機構和交易機構進(jìn)行監督管理。

國際性?！稐l例》充分考慮了碳市場(chǎng)的國際性問(wèn)題。一是明確提出加強國際合作與交流。氣候變化作為全球性的問(wèn)題，需要加強國際交流與合作，此次在《條例》中給予明確規定，為今后各部門(mén)的對外合作提供了法律支持。二是綠電條款將為應對國際綠色貿易壁壘打開(kāi)新的路徑。綠電交易既涉及國內行政考核，也涉及到各國出臺的碳邊境調節機制下的國際貿易。通過(guò)綠電交易幫助企業(yè)主動(dòng)應對正在形成的國際綠色貿易新規則。三是民航率先作為在碳市場(chǎng)國際對接的實(shí)驗窗口?！稐l例》明確生態(tài)環(huán)境部會(huì )同民航總局對民航的名錄制定、分配和清繳、核算核查等工作單獨制定管理辦法，為下一步民航碳市場(chǎng)國際化做好準備，同時(shí)仍在同一平臺上交易，保持碳市場(chǎng)統一性。

《條例》的主要內容和特點(diǎn)

總體框架結構吸收了我國碳市場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗?！稐l例》在立法體例上充分吸收了試點(diǎn)碳市場(chǎng)和全國碳市場(chǎng)現有制度的核心內容，將比較成熟、符合我國國情、富有成效的制度進(jìn)行了綜合提煉和提升。一是在行為活動(dòng)上，《條例》按照總量和分配、數據管理、買(mǎi)賣(mài)交易、清繳履約等流程環(huán)節進(jìn)行全面規定，符合碳市場(chǎng)設計的常規邏輯和工作順序，著(zhù)重強化的碳排放數據質(zhì)量管理要求也進(jìn)一步夯實(shí)了市場(chǎng)根基。二是在管理主體上，與行為活動(dòng)相匹配，《條例》全方位覆蓋管理部門(mén)、注冊登記機構和交易機構、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機構、交易主體等市場(chǎng)參與主體，并在權利義務(wù)和罰則條款中分別對上述主體進(jìn)行了規制。三是在管理機制上，橫向構建了生態(tài)環(huán)境部及國務(wù)院有關(guān)部門(mén)的部際聯(lián)合監管機制，縱向形成了生態(tài)環(huán)境部和地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的分級管理架構。此外，注冊登記機構、交易機構根據各自職責，加強風(fēng)險防控和信息披露，共同維護市場(chǎng)健康發(fā)展。

明確了碳交易體系的核心管理制度。一是總量制度?！稐l例》第九條明確了配額總量的制定部門(mén)、制定依據和制定原則。相比生態(tài)環(huán)境部此前公布的管理辦法有以下幾個(gè)方面區別。首先，總量確定的部門(mén)有所不同。管理辦法是生態(tài)環(huán)境部部門(mén)規章，因此辦法規定總量由生態(tài)環(huán)境部確定，《條例》規定由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同確定總量。其次，確定配額總量的依據不同?！稐l例》把市場(chǎng)調節需要納入總量考慮因素，為將來(lái)在總量中預留部分配額用于市場(chǎng)調控，優(yōu)化配額總量結構做好準備。另外，總量的外延不同。管理辦法總量外延比較廣，而《條例》總量外延強調年度總量，推動(dòng)總量目標按自然年常態(tài)化管理，更好與我國碳排放管理的年度目標相銜接。

二是分配制度?！稐l例》明確“配額實(shí)行免費分配”，與國內試點(diǎn)碳市場(chǎng)及國際碳市場(chǎng)初期做法相似，確保碳市場(chǎng)平穩起步和有序運轉，不給排放企業(yè)過(guò)多的壓力，通常采用免費分配為主要分配方式。同時(shí)，《條例》也提出“逐步推行免費和有償相結合的分配方式”，此次將有償分配寫(xiě)入《條例》有利于后續工作開(kāi)展。首先，將加速推進(jìn)配額競拍工作。全國碳市場(chǎng)運行兩年期間沒(méi)有開(kāi)展配額有償競拍，在市場(chǎng)出現價(jià)格短期快速波動(dòng)、企業(yè)惜售等情況下缺少政策調節工具?！稐l例》出臺后，主管部門(mén)在推進(jìn)配額競拍工作上將有法可依。其次，通過(guò)配額有償分配充分發(fā)揮碳市場(chǎng)控制總量的作用。免費分配總體上給企業(yè)在碳排放成本增加不多，通過(guò)逐步提高有償分配比例，影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，達到控制總量的目的。分配實(shí)施上，《條例》對分配方案制定過(guò)程強調了公眾參與，并明確省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)不得違反分配方案發(fā)放或者調劑配額，進(jìn)一步保障了公平透明的市場(chǎng)環(huán)境。

三是交易制度?！稐l例》對交易主體、交易產(chǎn)品、交易方式等核心交易要素進(jìn)行了明確。第七條明確交易主體包括重點(diǎn)排放單位及符合國家有關(guān)規定的其他主體，從條例第七條第二款禁業(yè)人員交易限制、第十五條第二款禁止操縱和擾亂市場(chǎng)等條款可以推斷出，“其他主體”包含機構和個(gè)人，與此前管理辦法的規定總體一致。在交易產(chǎn)品和交易方式上，《條例》界定了圍繞配額現貨的交易機制，與國家現有交易市場(chǎng)的監管要求保持統一，也符合全國碳市場(chǎng)發(fā)展初期的特點(diǎn)和運行實(shí)際。同時(shí)，《條例》也對交易產(chǎn)品和交易方式保留了一定的政策彈性，為后續全國碳市場(chǎng)進(jìn)一步深化完善提供了解釋空間。

四是數據管理制度?！稐l例》第十一條至十三條在國內外碳市場(chǎng)監測、報告、核查（MRV）的基礎上全面強化了數據質(zhì)量管理要求。重點(diǎn)排放單位對其排放報告的真實(shí)性、完整性、準確性負責。省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應當對重點(diǎn)排放單位年度排放報告進(jìn)行核查。技術(shù)服務(wù)機構對其檢驗檢測報告、年度排放報告和技術(shù)審核意見(jiàn)承擔相應責任。同時(shí)，《條例》還對提供技術(shù)服務(wù)可能導致的利益沖突問(wèn)題進(jìn)行了規定，例如要求技術(shù)服務(wù)機構在同一地區內不得同時(shí)從事排放報告編制業(yè)務(wù)和技術(shù)審核業(yè)務(wù)，技術(shù)服務(wù)機構的工作人員不得參與碳交易等。在對技術(shù)服務(wù)機構的管理上，《條例》強調了重點(diǎn)排放單位和省級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以委托“依法設立”的技術(shù)服務(wù)機構開(kāi)展相關(guān)工作，并明確由生態(tài)環(huán)境部會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定排放報告編制及技術(shù)審核的具體管理辦法，體現了對技術(shù)服務(wù)機構的從嚴管理。技術(shù)服務(wù)機構是否需要具備國家認可的資質(zhì)，現有《條例》沒(méi)有規定。根據此前生態(tài)環(huán)境部與國家市場(chǎng)監督管理總局聯(lián)合發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》來(lái)看，獲得市場(chǎng)監管總局和生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)批準的第三方機構，才可從事減排量的技術(shù)審核業(yè)務(wù)。

五是清繳制度。配額清繳是重點(diǎn)排放單位的法定義務(wù)，也是實(shí)現減碳末端治理和關(guān)乎碳交易機制減排效果的關(guān)鍵環(huán)節，為確保企業(yè)履約，《條例》從幾個(gè)方面加強力度。首先，對影響履約的各主體的行為都進(jìn)行了管制?！稐l例》對于重點(diǎn)排放單位未按照規定統計核算溫室氣體排放量、編制年度排放報告存在問(wèn)題、未按時(shí)清繳等違法行為，以及技術(shù)服務(wù)機構出具不實(shí)或虛假報告影響履約的違法行為都規定了相應的法律責任。其次，繼續沿用了清繳抵銷(xiāo)機制?！稐l例》第十四條允許重點(diǎn)排放單位通過(guò)購買(mǎi)配額清繳、購買(mǎi)經(jīng)核證的減排量清繳等方式履行清繳義務(wù)。最后，大幅提高處罰力度。同時(shí)，為全面壓實(shí)企業(yè)減排責任，《條例》在此前管理辦法對未履約企業(yè)“罰款+等量核減”的基礎上新增了“責令停產(chǎn)整治”內容，同時(shí)大幅提高相關(guān)罰款金額，形成約束力更強的動(dòng)態(tài)懲罰機制，有力提升了清繳履約的法定性、強制性和嚴肅性，全面保障了全國碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位清繳履約工作。

碳市場(chǎng)交易整體框架確立了兩分法。一是登記和交易分開(kāi)?！稐l例》分別對全國碳排放權注冊登記機構、交易機構相關(guān)職責范圍進(jìn)行了明確，體現了登記、交易獨立運行和監管的模式。注冊登記機構主要負責碳排放權的登記，交易機構負責組織開(kāi)展碳排放權集中統一交易。二是配額和CCER的登記分開(kāi)?！稐l例》明確全國碳排放權注冊登記機構負責碳排放權交易產(chǎn)品（以碳配額為主）的登記。國家核證自愿減排量（CCER）則由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構進(jìn)行登記。三是現貨和衍生品立法分開(kāi)?！稐l例》在碳排放權交易產(chǎn)品、交易方式相關(guān)規定中特別強調了“現貨”屬性，與2022年8月1日起施行的《期貨和衍生品法》進(jìn)行區分，符合我國碳市場(chǎng)發(fā)展初期的特點(diǎn)。

全面夯實(shí)了碳交易體系的法律責任。一是依法清繳責任。相較于此前《條例》草案修改稿對重點(diǎn)排放單位處最高50萬(wàn)元罰款的處罰，《條例》正式稿最高提升至未清繳配額市值10倍的罰款，同時(shí)配額價(jià)格掛鉤清繳時(shí)限前1個(gè)月市場(chǎng)均價(jià)，大幅提高處罰力度的同時(shí)也促進(jìn)了市場(chǎng)公平，進(jìn)一步體現了交易市場(chǎng)嚴肅性。二是數據真實(shí)責任?！稐l例》對重點(diǎn)排放單位、檢驗檢測機構、核查機構等涉及排放數據的直接主體均進(jìn)行了嚴格的規定，強化生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、市場(chǎng)監督管理部門(mén)等的監督檢查，防范和懲處碳排放數據造假。相關(guān)刑事責任條款也與2023年8月兩高司法解釋關(guān)于碳排放數據造假構成犯罪的內容相呼應。三是交易合規責任?！稐l例》全面加強了對碳交易主體、碳交易活動(dòng)、碳市場(chǎng)風(fēng)險等的監管力度，將禁業(yè)限制人員參與交易、操縱市場(chǎng)、擾亂市場(chǎng)秩序等違法違規活動(dòng)全面納入交易監管。四是監督管理責任。生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、其他負有監督管理職責部門(mén)要持續完善監管機制，維護市場(chǎng)秩序，相關(guān)工作人員在碳交易監管工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，將依法受到處分。

碳市場(chǎng)發(fā)展趨勢及相關(guān)建議

根據《條例》修改、完善現有的各項制度和規定以及出臺新的制度。修訂現有全國碳市場(chǎng)相關(guān)部門(mén)規章及規范性文件，及時(shí)修改管理辦法及登記、交易、結算管理規則；制定新的制度和規定，技術(shù)服務(wù)機構的管理辦法、風(fēng)險防控和信息披露制度、信用記錄制度等一系列制度要加快出臺，進(jìn)一步明確總量、配額結轉、配額有償分配、競拍等具體方案；地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)的規章和制度根據《條例》進(jìn)行完善和修改。

全國碳市場(chǎng)行業(yè)范圍增加。碳排放核算數據準確、工藝流程簡(jiǎn)單、行業(yè)碳排放基準線(xiàn)容易確定的行業(yè)盡快啟動(dòng)納入全國碳市場(chǎng)，如有色、水泥等行業(yè)；外向型的、面臨國際綠色貿易壁壘壓力的行業(yè)，如鋼鐵、化工，存在納入碳市場(chǎng)的自身動(dòng)力，通過(guò)進(jìn)入碳市場(chǎng)盡快適應和對接國際綠色貿易新規則；已經(jīng)或者未來(lái)確定納入國際碳排放交易體系之內的行業(yè)，如航空、航運行業(yè)，盡快納入碳市場(chǎng)范圍；其他重點(diǎn)排放行業(yè)做好納入碳市場(chǎng)準備工作。

多元投資主體進(jìn)入。生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)指導交易機構制定非履約主體適當性管理及相關(guān)風(fēng)險控制制度，明確非履約主體的準入條件和具體程序；人民銀行、國家金融監督管理總局等金融監管機構出臺金融機構進(jìn)入碳市場(chǎng)行為規范，鼓勵券商、基金等主體積極參與碳市場(chǎng)；各央企、集團設立的碳資產(chǎn)管理公司進(jìn)入碳市場(chǎng)；在符合條件下鼓勵其他投資主體積極參與交易。

形成以服務(wù)于碳中和為根本目的、充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用、銜接國際的全國統一碳市場(chǎng)。在年度配額總量和分配方案基礎上上，緊緊圍繞“雙碳”目標構建階段性的總量目標，促進(jìn)長(cháng)期規劃和政策預期；有序推進(jìn)配額有償分配；完善碳市場(chǎng)各類(lèi)要素，逐步推動(dòng)各類(lèi)主體依法參與；各職能部門(mén)聯(lián)合推動(dòng)碳金融衍生品創(chuàng )新，發(fā)展綠色金融，為低碳產(chǎn)業(yè)提供融資支持；加強行政執法，提高履約率；開(kāi)展國際合作，銜接航空、航運國際碳市場(chǎng)。

推進(jìn)碳市場(chǎng)、綠電、綠證交易協(xié)調統一。研究和推動(dòng)碳市場(chǎng)和綠電綠證的交易平臺統一；碳排放核算方法和綠電綠證核定的統一；推動(dòng)綠電綠證在產(chǎn)品碳足跡認證中的國際銜接。

行政執法、司法協(xié)調和保障進(jìn)一步加強。行政執法力度加大，執法規范性加強；司法協(xié)作大力推進(jìn)，法律適用等爭議協(xié)調機制進(jìn)一步完善。行政執法數據更加互聯(lián)互通，隊伍建設不斷強化，保障能力不斷提升。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》獨家稿件。作者賓暉供職于上海交易集團有限公司，樊東星供職于上海環(huán)境能源交易所全國碳市場(chǎng)運營(yíng)中心。